谁来监管“新兴医院们”

营利性医院涉及多部门多头管理，谁来真正监管是难题，有关人士提出“卫监会”构想

北京新兴医院二楼取药处。来这里就诊的患者绝大多数是外地人，慕广告之名而来。

    本月28日，为期两天的“名医战略研讨会”在北京召开。

    在这个旨在庆祝中国中医药出版社成立15周年的会议上，部分学者却将话题转到近期备受媒体争议的北京新兴医院。国家中医药管理局副局长李振吉也首次公开表示，新兴医院的“名医”是经不住实践考验的。

    此前有媒体披露，早在8月3日，北京市工商局海淀分局已对新兴医院立案调查，目前尚未公布结果。

    “其实新兴医院所暴露出来的，不仅是夸大宣传的问题，医院自身在企业运营中角色的错位以及政府职能部门监管的缺位，是此类医院得以生存的主因。”8月27日，北京市卫生局政策法规处一位官员说。

    改制浪潮催生私立医院

    营利性医院决定了其经营策略必然要“以市场为先导”

    位于 北京市海淀区沙窝的北京新兴医院，是一栋被平房包围的小二层楼。

    这座看似小诊所的医院，却自称为“国内规模最大、医疗水平最高、技术力量最雄厚、服务质量最优、医疗设备最先进的中西医结合治疗男女不孕不育症的国际化专业医疗机构”。

    工商资料显示，2002年12月26日，新兴医院在海淀工商分局申请注册，注册资本1000万元，为股份合作制的营利性医疗单位，朱明出任企业法人。

    在今年8月7日的有关新闻发布会上，新兴医院院长朱明自称1999年即进入新兴医院。当时新兴医院是中国新兴集团下属的新兴医药总公司海淀新兴医院，2002年在海淀区工商局依法注册为营利性医院。然而记者在采访时了解到，新兴医院是1999年下半年，被朱明用120万买断的。

    2000年，“营利性医疗机构”和“非营利性医疗机构”两个概念频现于中国媒体，以后，业外资本逐渐介入医疗行业。卫生部官员解释，今后中国医院将逐渐分成“营利性”和“非营利性”两类，国家财政只负担非营利性医院的补贴，由其承担国民的基本医疗保障功能，而营利性医院均走向市场，在竞争中求生存。

    知情者介绍，新兴医院正是在此形势下完成改制，成为营利性医院，这决定了其经营策略必然要“以市场为先导”。

    事实上，医院改制正掀起新一轮浪潮。2003年11月19日召开的北京市卫生工作会议明确，将吸引民间资本、社会资本和外资进入医疗服务行业，发展股份制、中外合资、中外合作等多种所有制形式的医疗机构。同时，北京市将选择部分公立医院进行股份制和企业化改造。

    “如何推进医疗机构的体制改革就已经是难题，而对未来的医疗机构的监管则更是难题。”北京市卫生局政策法规处一位官员强调。

    “一只脚已经跨入市场，但身体和大脑还留在计划时代，问题自然不会少。”这位官员介绍，国家已批准了部分像新兴医院这样的医院走营利的路子，但行政主管部门的监管尚未到位。

    这位官员说，一家营利性医疗机构成立，要经过卫生主管部门审批，工商局注册，物价局定价，税务局纳税，还有药监局等更多的部门都参与其中，真正由谁来监管是道难题。

    7月28日，国务院法制办科教文卫法制司副司长宋瑞霖公开表示，由卫生部制定的《医院体制改革指导意见》有望在未来几个月内出台，是否涉及对私立医院的监管被业界关注。

    专攻“疑难杂症”的民营医院

    “疑难杂症”共同特点是人们想治但难以医治，也无人可以确定疗效和治愈率，而患者需要大量持续的经济投入

    8月28日下午3时许，王宁（化名）拎着一袋药品蹲在北京乾坤医院门口等车。半小时前，该院医生为王宁开了价值近2000元的药。

    “这不是比偷、抢还要气人吗！他们有没有良心？”当获知乾坤医院因违法广告问题被查处后，这位从天津蓟县赶来的中年男子猛地站起来说。

    今年6月份，国家工商总局对医疗广告实施日常监测时，发现乾坤医院在17个地方省市电视台发布的“五虎消癌汤”广告涉嫌违反《广告法》。8月23日，北京乾坤医院被工商部门查处。

    王宁介绍，今年5月，他妻子被当地医院确诊为脑瘤，医生曾建议动手术治疗。

    看到“五虎消癌汤”广告后，他专程来京为妻子购药。先后开了10余次药，花费1.6万余元。

    “药服了并没很大的起色，我还以为这慢性病应该慢慢治。”王宁说，他没有盼到“五虎消癌汤”像广告中描述的那样的疗效。

    此前有媒体披露，一张“五虎消癌汤”的处方标价1966元。但有专家指出，处方所列药除天麻略贵外，其他的药都在10多块钱。至于疗效却是个未知数。

    参与督办此案的国家工商总局广告监管司监督处处长王培章介绍，这是一个比较典型的违法广告，一方面，国家明确禁止发布癌症治疗广告；另一方面，“五虎消癌汤”未经药品监督管理部门的审查批准，该广告明显夸大疗效。“连广告中使用的158号文号也是伪造文件，这个文号的真正持有者是北京另一家医院。”丰台工商分局广告科科长王庆江说。

    北京市某民营医院副总经理彭明（化名）告诉记者，类似新兴医院和北京乾坤医院这样的医疗机构，一般会选择不孕不育、男女性病、糖尿病、肿瘤等“疑难杂症”，其共同特点是人们想治但难以医治，也无人可以确定疗效和治愈率，而患者需要大量持续的经济投入。

    “他们一般会选择用中药，用中医目前不仅缺乏法律法规的约束，而且也医不死人。”彭明说。

    彭明表示，这类医院多数脱胎于“一级医院”（即社区医院），按医疗机构划分标准，这是所有医疗机构中诊疗水平最低、技术力量最弱、设备最简陋的。来这种小医院就诊的患者，绝大多数是外地人，是慕广告之名而来。

    医疗广告多头管理之惑

    因卫生与工商部门目前尚未共享资源，这让不少医疗机构钻了空子

    8月23日，北京市工商局紧急约见北京乾坤医院、新兴医院负责人，并责令其立即停止制作和播放违法广告。与此同时，工商部门对这两家医院的立案调查也已展开。

    此间，北京市工商局已启动全天候广告监测系统，24小时对包括中央和北京在内的全国40多个重点电视频道进行监控。北京市工商局广告监督处负责人表示，去年8月份之前北京地区医疗广告的违法率达到75％以上，但目前已控制在5％以内。

    “目前最麻烦的就是取证工作。”8月27日，海淀工商分局广告监督科一位官员说。

    一个事实是，医疗广告是按属地来监管的，由于发布方与广告主不在同一管辖地，只能由电视媒体所在地的工商部门予以监控，对广告发布媒体进行处罚。北京工商局在搜集广告主违法行为的证据时，如地方媒体不予配合，也使得广告主的违法收入难以计算。

    国家工商总局广告司广告管理处一位官员介绍，医疗机构发布医疗广告需经三个环节：首先到区（县）卫生局医政处接受广告资质的初步审查，包括是否具有医疗机构执业许可证，坐诊医师是否具有行医资质；其次，到市卫生局或市中医药管理局，按西医和中医不同类别进行技术审查，批其技术广告许可文号并备案；最后由工商局负责审批发放广告许可证，并负责日常监管。

    北京市中医药管理局医政处负责人证实，今年6月份，他们批准新兴医院的广告内容仅一句话：“中医药治疗不孕不育。”

    新兴医院的上级主管部门是海淀区卫生局，该局医政科负责人表示，他们只负责初级资格审批，监管的事不归他们。

    北京市某民营医院副总经理彭明解释，工商局接到对医院发布广告的投诉或者经监测后，确实发现有广告违法现象，可对医院处以广告费用1至5倍的罚款，但无权勒令医院停业；而卫生行政部门只有审批权，因卫生与工商部门目前尚未共享资源，这让不少医疗机构钻了空子。

    据媒体披露，早在2000年，新兴医院已在各类报纸刊物上投放了近百万元的广告费用，因其广告报批文件并未备案，而广告刊登的证书、文件乃至印章均为私刻假冒，曾被北京市卫生局查处。2001年，工商部门还对其乱发小广告的情况进行查处。

    新兴医院的顾问、中国中医研究院资深研究员谢海洲以前向媒体全权披露，在做电视广告的第一年，北京新兴医院花费了1亿元的费用。跟早前的“哈药”模式、“脑白金”模式有许多共同之处，即通过大规模的电视广告替代口碑传播，迅速建立品牌知名度和专业定位。

    卫生主管部门的管理苦衷

    卫生部门只能检查从业人员的资质，开展项目是否与营业执照内容相符等问题，对其他方面则无能为力

    今年8月初媒体首次公开对新兴医院提出质疑后，北京市海淀区卫生局被责令向上级部门提交汇报材料。

    8月26日，海淀区卫生局与卫生监督所相关人士介绍，从目前检查和备案情况来看，新兴医院并无违规之处。

    “我们一直对这家医院实施监督，到目前为止我们没有发现什么违法乱纪问题。”8月27日，海淀区卫生局监督所的葛红瑞说。

    海淀区卫生局一位不愿具名的科长也表示，从去年8月26日至今，他已4次查过新兴医院。“这4次都没查出什么大问题，一些小问题比如开窗通风等，很快就得到解决。”这位科长说。

    “药价太高”是患者投诉的一大焦点。新兴医院行政办公室的丁爱军表示，其执行的都是物价局参考价。海淀区卫生局一位科长也表示，新兴医院属于营利性医院，医疗服务价格是放开的，属市场调节价，目前政府无制约力。

    “这类医院按照国家政策已经完全市场化了，老百姓去看病是愿打愿挨的事情，而企业追求利润也天经地义。”北京市卫生局法制办一位官员说。

    除此，卫生部门还陆续接到一些外地患者对新兴医院疗效的质疑和投诉。“中药的用药目前并没有统一明确标准，其疗效对不同的人来说也很难判定，所以只能对其医疗机构的合法性、医生资质问题进行相关查实。”北京市卫生局法制办一位官员解释说。

    海淀区卫生局监督所的葛红瑞认为，医疗机构的监管非常复杂，按职能规定，卫生部门只能检查从业人员的资质，检查开展项目是否与营业执照内容相符等问题，对其他方面则无能为力。

    北京市消费者协会也表示，早在2001年，市消协就曾收到有关新兴医院的投诉三四十起，投诉者以外地消费者为主，反映的主要问题一是对医院中医专家的身份提出质疑，认为其不具备专家资格；二是关于药品，许多患者称在医院购买了高价药品后不见成效。

    但时至今日，卫生部门仍未就此予以查处。

    葛红瑞认为，对经营而言，凡法律没规定的都可以做；而行政部门却只是在法律允许的范围执法，这明显加大了执法难度。

    据他介绍，海淀区有近900家医疗机构，而卫生局由于人手有限，每天仅能调派出两人实施对医院的监管。

    医改方向与“卫监会”构想

    应效仿“证监会”，成立一个类似于“卫监会”的综合性机构，负责公共卫生服务和卫生监管

    8月5日，全国卫生监督所（局）长会议在北京召开。尽管会议强调了要改变只重审批、忽视监管的模式，建立经常性、规范科学的监管体制，但对于医疗机构到底如何监管并没有一个具体的说法。

    北京市卫生局政策法规处有关官员建议，现在的解决办法，一是由卫生、药监和工商联合执法，查处症结；二是呼吁在医疗行业广告管理条例中增加一些针对性的执法内容，统一医疗广告的执法机构和执法口径。

    北京市某民营医院副总经理彭明认为，媒体不能光把板子打在民营医院身上，现在已经有不少国有医院的经营范围超出了非营利性医院基本医疗服务的范围，导致营利性医院的市场受到一定打压，明显影响公平竞争。

    这直接导致不少营利性医院对医院分类管理后的生存心存疑虑。

    北京疾病控制中心雷海潮博士认为，美国专门有一个人类服务与健康部，行使卫生监管职责，中国下一步应效仿“证监会”，成立一个类似于“卫监会”的综合性机构，负责公共卫生服务和卫生监管。